从战略高度统筹解决柴油货车污染问题
编者按
《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》提出，紧盯“2+26”城市治气，严控柴油货车运输污染。如何推动柴油货车污染问题得到有效解决？本报记者采访了相关专家，对这一问题进行了探讨。
孙佑海，国家环境咨询委员会委员，天津大学法学院院长、教授、博士生导师，天津大学中国绿色发展研究院执行院长，最高人民法院环境损害司法鉴定研究基地主任，中国环境资源法学研究会副会长。主持或参与起草了1985年以来我国主要的环境保护法律，包括《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《环境影响评价法》以及机动车污染防治政策和法规等。
对话人：天津大学法学院院长孙佑海
采访人：本报记者宋杨
交通运输具有跨行政区域特点，决定着其污染控制不同于固定源，应有全国“一盘棋”思想，统一排放标准。严格控制柴油车生产，实现源头减排。地方政府应顾全大局，局部利益服从整体利益，实现城市减排与区域减排统一，协调推进联防联控机制，防止各自为政。
1 柴油货车污染防治有哪些薄弱点？
缺乏源头控污的总战略
中国环境报：柴油货车高排放区域与我国区域性污染严重地带重叠度较高，加强对柴油货车污染排放控制，对我国大气污染防治至关重要。柴油货车造成的危害有哪些具体表现？
孙佑海：柴油发动机燃烧效率高，作为货车广受欢迎。但是，与汽油机动车相比，柴油货车污染物排放量大，造成的危害非常严重。柴油货车主要排放一氧化碳、碳氢化合物、氮氧化物和颗粒物等。其中，控制的重点是氮氧化物和颗粒物。
统计数据显示，2015年，我国柴油车保有量达2028.7万辆。根据《2016年中国机动车环境管理年报》，2015年，数量占机动车总量12.6%的柴油车，其氮氧化物和颗粒物排放量分别占机动车排放总量的69.0%和99%以上。在对PM2.5有重要影响的氮氧化物和颗粒物排放上，重型柴油车更是主要贡献源。
呼和浩特市清洁能源推广办公室对柴油车污染防治的现状、危害，以及汽油车、柴油车排放的污染物总量进行对比发现，占全市机动车14.7%的柴油车，排放的一氧化碳占汽车排放总量的24.9%，排放的碳氢化合物占汽车排放总量的42.7%，排放的氮氧化物占汽车排放总量的88.7%，排放的颗粒物接近汽车排放总量的100%。
由此可见，机动车中柴油车保有量虽少，但它的污染比重却很大，氮氧化物和颗粒物排放污染尤为严重。
柴油货车排放的白烟、蓝烟、黑烟，都是由悬浮在排气中的液态和固态颗粒引起的。这些颗粒物主要物质是元素碳（EC），也称为固体碳、黑炭或者碳烟，本身就具有毒性。对呼吸系统有直接影响，可以进入肺脏深部，引起肺气肿、支气管炎、肺炎、肺癌等呼吸系统疾病。
中国环境报：我国目前在柴油货车污染防治方面，存在哪些薄弱点？
孙佑海：柴油货车污染问题严重，但尚未得到充分重视。部分地方政府对交通运输结构优化的重视程度不够，缺乏源头控污的总战略，没有将机动车污染控制与优化交通运输结构相结合。传统的污染防治措施难以应对日益严重的污染问题，在制度设计上强化柴油货车污染防控刻不容缓。
2 京津冀区域控制柴油货车污染有哪些做法？
提升铁路货运比例，协同加强柴油货车管控
中国环境报：为治理柴油货车污染，我国哪些地方出台了地方性法规？或者进行过探索？
孙佑海：京津冀区域在控制柴油货车污染方面已经做了很多研究和探索。
以天津市为例，长期以来，天津港集疏港煤炭运输方式中，柴油货车运输的现象比较常见。为防治柴油货车污染，天津市调整了天津港煤炭转运方式，今年9月底前，天津港集疏港煤炭一律由铁路运输。重点开展高排放重型柴油货车颗粒物捕集器（DPF）的安装工作。加强柴油货车尾气排放检验，强化机动车检验机构日常监管，严厉处罚弄虚作假等违法行为。制定实施重型柴油货车外环线以内限行方案。加强车用油品供应管理，9月底前供应国四标准的车用汽柴油，禁止销售普通柴油。
再如北京市，一是要求重点管控重型柴油货车，新增重型柴油货车要全部安装颗粒捕集器。严厉查处在用重型柴油货车超标排放行为，重点整治渣土车。
二是各区已对有5辆以上重型柴油货车的运输企业和用车大户，建立了车辆排放控制档案。每个月在辖区范围内抽查档案车辆，每个季度必须对所有车辆检查一遍，并将检查结果上报。
三是进京主要道口都安装遥感监测设备，实施重型柴油货车在六环路（含）的管控措施，引导外埠过境重型柴油货车绕行北京。
中国环境报：在区域联防联控方面，我国目前有哪些有益的探索尝试？
孙佑海：京津冀区域采取了很多措施。一是大幅提升区域内铁路货运比例，加快推进港铁联运煤炭。充分利用现有铁路运力，大幅降低柴油货车长途运输煤炭造成的大气污染。9月底前，天津市、河北省及环渤海所有集疏港煤炭主要由铁路运输，禁止环渤海港口接收柴油货车运输的集疏港煤炭。
二是全面加强柴油货车排污监控能力。12月底前，“2＋26”城市均要安装10台（套）左右固定垂直式遥感监测设备、两台（套）移动式遥感监测设备，覆盖高排放车辆通行的主要道口，重点筛查柴油货车和高排放汽油车。加快推进京津冀地区电子标识试点，12月底前将完成遥感监测设备国家、省、市三级联网。及时汇总分析排放情况，向社会公开超标严重的车型信息。建设国家、省、市三级机动车环境执法监管专业队伍，提高现场执法能力水平。
三是协同加强柴油货车管控。积极推进柴油货车加装颗粒物捕集器和具备实时诊断功能的车载远程通信终端，并作为对在用营运柴油货车排放检验的重要内容。环境保护部建立了机动车环境违法信息平台，与公安交管、交通运输、发改等部门共享。9月底前，将机动车环境违法信息纳入企业征信系统，支持保险公司提高超标排放车辆保险费率，实现超标排放车辆异地处罚。
四是加强油品质量和使用车用尿素监督管理。“2+26”城市率先完成城市车用柴油和普通柴油并轨。9月底前，全部供应符合国六标准的车用汽柴油，禁止销售普通柴油。严厉打击生产、销售假劣油品行为，取缔黑加油站点，追究违法者责任。6月底前，区域内高速公路、国道和省道沿线的加油站点均须销售符合产品质量要求的车用尿素。
五是进京和过境道口设立联合执法检查点。联合执法检查点包括京津冀三地的机动车执法监管力量，三地检查人员一起在现场，采取白天检查和夜查相结合的方式，对进京和过境车辆开展联合执法。发现超标车辆立即处罚，并当场移交车辆属地部门进行后续监管。
3 如何切实解决柴油货车污染问题？
必须在体制机制法制等方面创新，并严格执法
中国环境报：发现超标车辆后，环保部门处罚手段有限，对司机或单位几乎无法形成震慑。是否存在这种问题？
孙佑海：在北京、天津、河北等地，柴油货车存在年检不严、使用劣质油、国四柴油车卸载尿素罐等问题。很多柴油货车司机反映，他们根本不关心尾气污染等问题，因为平常无人处罚。司机唯一需要应付有关环保的检查就是每年一次的年检，但年检时却存在给钱就过关的情况。因此，加大执法处罚力度非常关键。
中国环境报：是否可以像酒驾入刑一样，加大对超标货车司机的处罚力度，以起到震慑违法行为的作用？
孙佑海：加大执法处罚力度是非常必要的，但目前还不可以像酒驾入刑一样，以这么大的处罚力度处罚柴油货车司机。
面对几千万台柴油货车，不能就事论事，仅仅处罚个别货车司机，而是要从体制政策等根本环节加以解决。
中国环境报：根据《大气污染防治法》，县级以上地方政府环境保护主管部门可以在不影响正常通行的情况下，通过遥感监测等技术手段对在道路上行驶的机动车大气污染物排放状况进行监督抽测，公安机关交通管理部门予以配合。但在现实工作中，部分地方政府环保部门势单力薄，且柴油货车多是在夜间行驶，这对多部门联合执法增加了难度。对此您怎么看？
孙佑海：加强执法是必要的。但是，在交通极为拥堵的情况下，面对大量柴油货车，强化现场执法，可能会造成更加严重的交通拥堵。因此，强化现场执法的想法是不现实的。要协调运行好统一的综合交通运输体系，防止出现违反交通运输规律的做法，人为地制造“肠梗阻”，造成顾此失彼。所以，必须寻找新的有效办法。
中国环境报：除本地柴油货车外，外埠货运车辆的污染物超标排放现象也很严重。依照现有的环境法律法规，可以进行限期治理和处罚。但外埠车流动性强，执法部门下达限期治理后，对于治理落实情况鞭长莫及，力不从心。那么，如何从法律政策层面，推动柴油货车异地处罚落到实处？
孙佑海：这个问题必须尽快解决。在互联网、云计算等新技术不断涌现的条件下，现在已经没有技术方面的障碍了。最近新的消息传来，我国公安机关已经开始异地办理公民的身份证。因此，应加快推动柴油货车异地处罚。当然，这需要公安部门给予配合。
中国环境报：对柴油货车生产、使用等环节的监管，如何从法律角度加以完善？
孙佑海：首先，要加强对新生产车辆的源头监管。要严格执行国家阶段性机动车排放标准，强化新生产车辆的环保生产一致性监督检查。在新车注册登记环节对发动机、尾气后处理装置等排放控制关键部件进行现场检查管理，防止套牌柴油货车产生和流入市场。对发现生产、进口、销售排放不达标车辆的企业依法予以处罚，结果向社会公告。
其次，要加速淘汰黄标车和老旧车辆。通过制定地方性法规规章，推行黄标车限行措施。鼓励采取“以奖促治”“以奖代补”等经济激励政策，引导高污染、高排放的黄标车和老旧车辆提前淘汰，达到削减机动车污染物排放总量的目标。
第三，提升柴油油品标准。加快推动普通柴油升级，提升柴油油品标准，保证低硫柴油的供应，减少硫酸盐颗粒物的生成。车用柴油从国三标准升级为国四标准，柴油中的硫含量从不大于350mg/kg降至50mg/kg以下，可以使汽车尾气中的硫化物降低40%以上。
第四，要加快开展柴油货车颗粒物排放后处理。有些柴油货车车辆状况良好、购买时间较短、行驶里程少，为避免社会资源浪费，可以开展柴油货车颗粒物排放后处理治理改造，使其稳定达标排放。目前国内外有多种改造方法。
中国环境报：解决柴油货车污染，如何从体制上、战略上加以推进？
孙佑海：建议国家从战略高度统筹解决柴油货车的严重污染问题。交通运输具有跨行政区域特点，决定着其污染控制不同于固定源，应有全国“一盘棋”思想，统一排放标准。要充分发挥国家有关部门的作用，严格控制柴油车生产，实现源头减排。地方政府应当顾全大局，局部利益服从整体利益，实现城市减排与区域减排统一，协调推进联防联控机制，防止各自为政。
大力发展货运铁路，从根本上减轻对柴油货车的依赖。解决物流运输中“公高铁低”等结构不合理问题，从根本上减轻公路柴油货车严重污染的问题。相较于柴油货车运输而言，铁路运输具有运输速度快、运载能力强、环境污染轻等优势。我国轨道交通建设走在世界前列，国家应充分利用这个优势，建立铁道货物运输网。针对铁路运输难以到达、不得不采用柴油货车运输的情况，要强化对柴油货车的管控。要形成严格的柴油货车排放标准控制制度，强化产品生产企业主体责任，杜绝假国三、假国四事件。
交通能源要实现清洁化。高速公路、国道和省道沿线加油站均应销售符合产品质量要求的车用尿素并安装油气回收设施。
在油品供应方面，强制加油站点供应国四标准的车用汽柴油，禁止其销售劣质柴油。大力开展清洁能源的研发，保证清洁能源供给。
随着雾霾在全国诸多城市的频繁出现，PM2.5和氮氧化物成为公众与地方政府极为关注的问题。柴油货车是机动车污染防治的重中之重，必须在体制机制法制等方面创新，并严格执法，才能有效控制柴油货车的严重污染问题，从而为改善环境空气质量、保障人民身体健康做出应有贡献。
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