中国法学会环境资源法学研究会环境纠纷多元解决机制专业委员会2019年年会暨“环境公益诉讼的理论与实践”研讨会会议综述

　　刘国涛作了题为《公益抑或私益：公益诉讼不可回避的前提性问题》的报告，其为强调和显示“科学理解自然资源基础概念是正确讨论有关法制问题的前提”这一观点和做法，详细探讨了“乌木（阴沉木）究竟是什么？”这一基础性科学问题，并对“乌木（阴沉木）案”引发的争议及其相关观点进行了梳理和评论，他还探讨了“人文利用型自然资源”概念提出的必要性及其特征，进而设计了“人文利用型自然资源”法制建设的初步路径。

　　马勇作了题为《环境诉讼的进展和问题》的报告。他指出，检察机关在依法开展公益诉讼2018年数量达10多万件，“国家队”已经成了环境公益诉讼的主力。公益诉讼的范围边界不断进行拓展并有创新。社会组织开展环境公益诉讼的弱化趋势明显。2015、2016年前后社会组织提起公益诉讼热情较高，但现在有些社会组织就不太积极。导致这一现象的重要原因是社会组织开展环境公益诉讼的支持和保障不够。如立案的问题，目前社会组织提起公益诉讼的立案周期可能会是好几个月。再如涉及到资金判罚的问题。未来，社会组织可以做一些有亮点的、有突破的案例，更有效地推进环境公益诉讼制度的完善。

　　王世进作了题为《论生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接》的报告。他指出，在对生态环境进行司法保护上我国存在着两种诉讼类型，即由检察机关或社会组织提起的环境民事公益诉讼和由政府提起的生态环境损害赔偿诉讼。《环境保护法》《民事诉讼法》就检察机关和社会组织提起环境民事公益诉讼进行了法律层面的制度设计，《生态环境损害赔偿制度改革方案》对生态环境损害赔偿诉讼进行了顶层设计。法学理论界和司法实践中对该两种诉讼的适用认识不一，也存在不同的做法。生态环境损害赔偿诉讼是一种继环境民事公益诉讼出现的一种新型诉讼类型，两者在法理基础、起诉主体、诉讼程序、诉讼标的方面存在差异，但两者针对的起诉对象均是对生态环境造成破坏的个人或企业，同时由于两者之间高度契合的适用范围、同一的制度目的和程序上的监督功能使得其间的同一性特征愈发明显。因此，有必要对“两诉”的衔接机制特别是两者的起诉顺位在法律层面进行统一规制。在衔接和协调“两诉”的问题上，应以赔偿权利人提起生态环境损害赔偿诉讼为第一顺位，以社会组织提起环境民事公益诉讼为第二顺位，以检察机关提起环境民事公益诉讼为第三顺位。

　　韩利琳作了题为《检察机关提起环境行政公益诉讼法律问题研究》的报告。她指出：2014年10月，中国决定探索建立检察机关提起公益诉讼制度，并把它作为一项重要的改革任务进行推动。2015年7月，经全国人大常委会授权，检察机关开始进行生态环境和资源保护等领域的公益诉讼试点。2017年6月 27日，检察机关提起行政公益诉讼制度以立法的形式正式写入《行政诉讼法》。至此，中国检察机关以新的司法模式，依法履行监督职能，保护国家和社会的公共利益，同时该制度的确立也对促进行政机关依法履职、严格执法起到了积极作用。韩利琳以环境行政公益诉讼为出发点，结合案例，研究探讨检察机关办理环境行政公益诉讼案件过程中呈现出的特点，分析具体实践操作中存在的问题，并针对问题逐一提出解决和完善的对策。　

　　中国政法大学环境法研究所所长于文轩教授、北京市朝阳区自然之友环境研究所法律顾问葛枫女士、吉林大学王小钢教授等对上述发言进行了与谈。

　　“环境公益诉讼理论研究”单元由朱伯玉主持。

　　唐绍均作了题为《环境民事公益诉讼中支持起诉制度的异化与匡正》的发言。他指出，环境民事公益诉讼支持起诉的主体包括检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位。支持起诉主要有三种方式：提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证。有别于现有的法律规定或实践惯例产生的异化现象有：一是从“多元”异化为“一元”支持起诉人；二是从“不派员出庭”异化为“派员出庭”；三是从“支持起诉”异化为“参加诉讼”；四是从一审“支持起诉”异化为二审“支持起诉”。应当坚持支持起诉的“社会参与”原则、“现实必要”原则、“有限介入”原则、“恒定”原则。从规则完善来看，需要建立“支持起诉人”的多元化与聚合化、以不派员出庭原则，派员出庭为例外、以成功起诉为限，不得参加诉讼等制度。

　　邹鲲作了题为《从基础法律关系分析环境民事公益诉讼的适格被告》的发言。她指出常州毒地案基础法律关系包括：地方政府与化工企业之间土地管理使用法律关系；当地环保局与化工企业行政管理法律关系；地方政府与修复公司委托合同法律关系；修复公司与建设公司之间的工程施工法律关系；建设公司施工不慎导致异味污染常州外国语学校等周边环境的侵权法律关系。以上五个法律关系不难看出，本案直接涉及环境侵害的法律关系有两个——案涉土地本身的环境污染致害人是化工企业，但由于土地收储行为案涉土地的修复责任主体是地方政府；造成常州外国语学校及周边环境大气污染的直接致害人是建设公司和修复公司。基于对基础法律关系的分析便能够引导环境民事公益诉讼确定适格的被告。

　　王小钢作了题为《环境公益诉讼中生态环境修复和替代性修复问题研究》的报告。他指出，生态环境恢复旨在利用基本恢复、补偿性恢复甚或补充性恢复等工程措施实现生态环境损害的等值填补。美国《石油污染法》中的恢复涵盖恢复、重建、更换或者收购等四种措施。欧盟《环境责任指令》中的修复涵盖基本修复、补充性修复和补偿性修复等三个部分。我国《环境民事公益诉讼司法解释》第二十条中的生态环境修复和替代性修复都是生态环境恢复工程措施。通过制定和筛选生态环境修复方案或替代性修复方案，可以估算采取生态环境恢复工程措施的生态环境修复费用。

　　杨朝霞作了题为《环境公益诉讼的能与不能——淮安案的解释论和立法论拓展》的发言。他指出，对于江苏淮安毁坏古民居的行为，在文物保护公益诉讼制度阙如的尴尬处境下，绿发会将古民居破坏行为，扩大解释为“破坏生态”“破坏生态环境”的行为，借道环境公益诉讼，通过和解方式结案，成功实现了“文物保护”的“曲线救国”。然而，从学理上审视，破坏古民居，只是破坏了“环境”，并未破坏“生态”或“生态环境”。原告的解释，显然混淆了“环境”与“生态”、“生态环境”与“生活环境”的概念，抹杀了“破坏环境”与“破坏生态”的根本区别。鉴于此，有必要跳出解释论的框架，站在立法论的立场，在辨析“环境”与“生态”或者“生活环境”与“生态环境”关系的基础上，对环保法第58条等立法进行修改，构建能涵摄“环境破坏”行为的健全完善的环境公益诉讼制度。不过，对于文物保护，环境公益诉讼有其“能”，也有其“不能”：至多只能保护文物的环境审美价值，无法对更为重要的文化遗产价值进行“跨界”保护。从长远计，有必要确立文物保护公益诉讼制度，加强文物保护法制建设，让“文物法”的归文物法，“环境法”的归环境法。

　　代杰作了题为《检察机关提起公益诉讼中行政机关不依法履行职责的标准研究》的发言。他指出，“行政机关不依法履行职责”是检察机关提起行政公益诉讼的必要条件。对于何谓“行政机关不依法履行职责”有“行为说”与“效果说”两种主要观点。以中国裁判文书网公布的试点期间159份行政公益诉讼的判决书为分析对象，将行政机关不依法履行职责分为未回复检察建议、回复检察建议但未采取措施、回复检察建议但未全部履职等三种情形，对每种情形下行政机关辩称理由和法院对应态度进行归纳分类，并对其分布和数量进行数据统计。以支持率为主要衡量依据，结合法院最终的事实认定和判决结果对其中较为典型的辩称理由进行具体案件分析，得出行政公益诉讼中“行政机关不依法履行职责”在司法实践中是按照“效果论”予以判定的。　

　　西北政法大学陈娟丽副教授、北京德和衡律师事务所高级合伙人王海军律师、华北理工大学任学婧副教授对该单元进行了与谈。

　　“环境公益诉讼的实践探讨”单元由天津大学法学院谈珊老师主持。　

　　李娟作了题为《论损害额认定制度在环境公益诉讼中的确立与完善》的发言。她指出，环境民事公益诉讼具有较强的专业特点，损害数额的认定尤为复杂，难以通过简单的计算得出，往往必须借助于司法鉴定。我国环境司法鉴定制度尚不健全，鉴定费用过高且鉴定资源稀缺，环境侵权的长期、复杂、迁异等特性导致证据搜集、固定困难，客观上造成了司法裁判中对损害数额较难认定。德国、日本等国家和地区确立了损害额认定制度，通过降低法官心证标准和赋予法官裁量评价权来实现对主张者的权利救济，以此实现实质公平。我国环境民事诉讼领域尚未确立该制度，但是相关的民事实体法及司法解释中对该制度已有体现，在其他领域的司法实践中亦有对该制度的运用。李娟以首起宣判的检察机关提起的环境民事公益诉讼案件作为实证分析的基础，探讨在环境民事公益诉讼领域确立损害额认定制度的必要性及其适用。

　　葛枫作了题为《社会组织环境公益诉讼典型案例》的发言。其选取了绿孔雀栖息地保护案和常州“毒地”土壤污染责任案来予以阐述。其以绿孔雀栖息地保护案为例分析了生物多样性保护类预防性环境民事公益诉讼案件的特点和难点，包括“重大风险”的认定标准与救济方式、“专家意见”的适用、行政权失守后的内部与外部纠错机制缺乏或失灵，并提出了相应的解决方案与建议；其以常州“毒地”土壤污染责任案为例分析了我国棕地修复法律责任主体界定中存在的问题，并对《土壤污染防治法》中的相关规定做简要剖析。

　　山东省淄博市人民检察院李洋检察官作了题为《检察机关公益诉讼中的调查权》的发言。其认为检察机关如何运用调查权进行调查取证成为办理公益诉讼案件的关键环节，而实践中存在调查取证难的问题症结在于检察机关公益诉讼案件线索发现途径依赖刑事案件、调查方式比较单一且缺少调查核实程序、调查核实权没有罚则保障、办案人员自身素质限制，故其设计在检察机关公益诉讼中开展调查取证工作“三步递进法”制度。

　　北京德恒（深圳）律师事务所高级合伙人、环境法团队负责人廖名宗律师作了题为《粤港澳大湾区环境民事纠纷诉调衔接机制之构想》的发言，其认为粤港澳大湾区的环境民事案件多，审判人员少且专业程度不高，严重影响办案质量和效率，不利于改善和提升粤港澳大湾区法制环境和营商环境，应借鉴深圳前海合作区人民法院诉调对接中心的成功经验，探索建立粤港澳大湾区环境民事纠纷诉调衔接机制，其具体设想是成立粤港澳大湾区环境民事纠纷诉调对接中心，配备先行调解、涉港澳案件联合调解、中立第三方评估及司法确认等制度。

　　天津修达律师事务所主任蔡文律师作了题为《生态环境损害赔偿诉讼司法解释的实务思考》的发言，其主要针对司法实务当中出现的几个争议点提出自己的审思，一是关于环境修复涉及的监测、监管费用问题，其认为如果鉴定人、专家意见认为监测费用不管是否修复都是有必要的、必然会发生的，根据侵权责任法理论以及司法解释规定，监测费用应当予以支持。二是关于在环境民事公益诉讼二审阶段针对同一损害生态环境行为提出生态环境损害赔偿诉讼，在实务中如何处理的问题，其认为民事公益诉讼进入二审程序还尚未出具生效裁判时提起生态环境损害赔偿诉讼，法院应予受理，但根据生态环境损害赔偿新司法解释的规定，民事公益诉讼二审程序应中止。

　　北京市第二中级人民法院王坤法官、天津大学法学院陈学敏老师、福州大学陈山老师对上述单元的发言进行了与谈。

　　“环境公益诉讼青年争鸣”单元由中国政法大学吕梦醒老师主持。

　　上海里格律师事务所张秀秀律师做了题为《律师承办环境民事公益诉讼案件的规范思考》的发言，其通过对环境民事公益诉讼实务中存在的民间自发力不足、高调解率等现象进行解读，剖析了律师在环境民事公益诉讼的作用与执业风险，进而提出了律师承办环境民事公益诉讼案件的风险规避与执业规范要求。

　　曲阜师范大学宋福敏老师作为题为《新时代语境下环境公益诉讼的理论省思》的发言，其认为环境公益诉讼制度对于我国来说，是在环境问题日益突出的背景下由学者们从西方“舶来”的环境保护套装中的一件，但实质上学者们并没有在公益、环境公益等最基础的问题上取得一致性看法，故而导致出现认识上的混乱，其原因在于环境公益诉讼制度的基础问题未解决、对建立环境公益诉讼制度的最初判断有失偏颇、环境公益诉讼制度借鉴存在缺陷，因此应在辨识真正的环境公益诉讼、明确环境公益诉讼目的的基础上，构建真正地为保护集体环境利益而提起的诉讼制度。

　　内蒙古财经大学讲师，北京师范大学博士研究生郝海燕作为题为《民族地区环境公益诉讼制度适用探析》的发言，其指出民族地区环境公益诉讼的开展具有重要的法治意义，然而公益组织缺失、适用程序单一、运行效果有限、诉讼成本高以及鉴定问题多是民族地区环境公益诉讼的主要困境，其提出民族地区环境公益诉讼应当以“生态环境和谐，资源保护”为基本理念，以“环境权利维护，民族团结”为根本目的，以“民族公众参与，职权进行”为行为模式，通过建立多元化的主体制度和配套激励机制来健全环境公益诉讼的主体制度，通过规范多元解纷程序和执行监督程序来完善环境公益诉讼的程序规则，通过构建公益诉讼基金制度和评估鉴定制度来强化环境公益诉讼的适用保障，以期解决民族地区环境公益诉讼主体困境、程序困境以及适用困境。

　　中南大学法学院博士研究生高俊虹作了题为《我国环境公益诉讼中检察权研究》的发言，其认为检察机关作为社会公共利益的代表，其在环境保护领域中主要通过参与环境公益诉讼的方式行使《宪法》赋予的检察权，检察机关在环境公益诉讼中的主要权力有调查取证权、检察建议权、支持并参与起诉权、法律监督权，在实践中检察机关提起公益诉讼存在检察权的约束效力和保障性不强、检察机关提起的公益诉讼与其他诉讼之间没有衔接机制、检察权运行没有监督制约机制等问题，故其提出应因之道，认为应在法律中提高监督权的约束力，建立公益诉讼与环境生态赔偿诉讼等环境诉讼之间的衔接机制，从内部监督和外部监督保障对检察权的运行进行制约。

　　山东建筑大学法学院杨蕾副教授、天津大学法学院王蕾凡老师、阳光学院林燕梅教授对上述单元的发言进行了与谈。

　　刘国涛主持了会议的闭幕式环节。

　　中国法学会环境资源法学研究会环境纠纷多元解决机制专业委员会2020年年会承办方代表——江西理工大学法学院王世进教授代表承办方发言。他表示感谢专委会给江西理工大学环境资源法研究中心承办2020年年会的机会，江西理工大学环境资源法研究中心一定会好好准备、认真承办。诚挚地欢迎各位委员、专家学者在2020年到江西理工大学共同探讨环境纠纷多元解决机制的问题，提出建设性的意见。

　　孙佑海作会议总结发言。他指出，此次会议是一次高质量的会议。会议的准备工作很充分，发言人也都做了精彩的发言，会议达成多项理论共识。这得益于专委会的委员们以身作则，也得益于广大专家学者的热情参与。下一步要将论文结集出版，部分精要内容可以整理成咨政报告。经过协商一致，专委会确定由江西理工大学环境资源法研究中心承办2020年年会，相信2020年年会将更加精彩。祝大家在新的起点上取得新的更大的成就，为新时代环境法的理论研究和实务建设作出新的更大的贡献！